Nhiều dự án được vận hành dưới hình thức hợp đồng đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) như công trình đường bộ cao tốc Bắc - Nam phía Đông giai đoạn 2021 -2025; đường sắt Việt Nam, đường sắt miền Tây Nam Bộ, vùng kinh tế trọng điểm phía Nam - đường Vành đai 3...
Nhu cầu phát triển kết cấu hạ tầng ngày càng tăng và trong bối cảnh nguồn vốn ngân sách Nhà nước còn hạn chế thì việc huy động nguồn vốn dồi dào từ khu vực tư nhân là rất cần thiết. Nhiều công trình, dự án trọng điểm về phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam nói chung và ở các thành phố lớn nói riêng được triển khai tạo động lực to lớn cho sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
Bộc lộ hạn chế
Để phát huy những lợi thế mà đầu tư theo hình thức PPP mang lại, Nhà nước đã xây dựng khuôn khổ pháp lý tương đối hoàn chỉnh cho việc triển khai các dự án PPP tại Việt Nam như Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư năm 2020, Nghị định 35/2021/NĐ-CP ngày 29/3/2021 về quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư và Nghị định 28/2021/NĐ-CP quy định cơ chế quản lý tài chính dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư...Tuy nhiên, việc vận hành và triển khai nhiều dự án đầu tư xây dựng cho thấy, pháp luật về PPP đã bộc lộ những hạn chế.
Theo ông Vũ Tiến Lộc, Chủ tịch Trung tâm Trọng tài Quốc tế Việt Nam (VIAC), nguyên Chủ tịch Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI), để nâng cao năng lực cạnh tranh của nền kinh tế, việc phát triển cơ sở hạ tầng giao thông, đặc biệt là hệ thống giao thông đường bộ là cần thiết. Nhu cầu đầu tư cho các công việc này là rất lớn, chỉ dựa vào nguồn vốn đầu tư Công là bất khả thi.
Trong khi đó, nguồn lực từ xã hội là vô tận và đối tác công tư là một giải pháp tuyệt vời cho phát triển cơ sở hạ tầng, năng lượng, giao thông… PPP thực sự không chỉ phát huy tiềm lực về tài chính mà còn cả về công nghệ và quản trị cho sự nghiệp phát triển quốc gia - là một giải pháp để nâng cao hiệu quả đầu tư nếu được quản trị một cách minh bạch.
Dù đã có nhiều thực tiễn thành công trong quan hệ đối tác công tư, nhưng kể từ sau khi Quốc hội ban hành Luật Đầu tư đối tác công tư năm 2020, đã phải hai lần ra Nghị quyết để các dự án đối tác công tư quay trở lại đầu tư Nhà nước. VIAC cho rằng, khung khổ pháp luật và cơ chế, chính sách đối với đầu tư đối tác công tư hiện hành đã chưa tìm được điểm hoà.
Đó là: “cộng đồng trách nhiệm, hài hoà lợi ích và chia sẻ rủi ro” để có đủ sức thu hút đối với các nhà đầu tư. Trong khi đây lại là phương thức có hiệu quả trên thế giới và cũng là phương thức chủ yếu, để thực các mục tiêu phát triển bền vững của Liên Hợp quốc đến năm 2030.
Nhận diện những rủi ro, vướng mắc trong các dự án án PPP về năng lượng và hạ tầng ở Việt Nam, Luật sư Lê Đình Vinh, Công ty Luật Vietthink liệt kê: nhiều công trình, dự án PPP đang gặp phải những rủi ro về quy trình, thủ tục giao đất, thu hồi đất hay đền bù giải phóng mặt bằng, tái định cư và yêu cầu đồng bộ hóa hạ tầng dự án.
Thêm nữa ,là sự khó khăn tiếp cận nguồn vốn tín dụng trung và dài hạn; cơ chế lãi suất, tính khả thi của phương án tài chính và thủ tục giải ngân phần vốn Nhà nước trong dự án PPP. Vào giai đoạn triển khai xây dựng, dự án cùng gặp phải những vướng mắc về phê duyệt quy hoạch, thiết kế, tiến độ thi công rồi vấn đề bảo vệ môi trường. Quá trình vận hành, khai thác thì lại gặp rủi ro về ký kết hợp đồng, việc thu phí sản phẩn, dịch vụ đầu ra và cơ chế tăng, giảm doanh thu dự án, cơ chế chia sẻ doanh thu...
Khâu chuyển giao dự án cũng gặp không ít vấn đề như chuyển nhượng cổ phần, vốn góp hay xác định thời hạn chuyển giao, điều kiện chuyển quyền sở hữu. Đó là chưa kể những rủi ro về sự thay đổi chính sách của hệ thống pháp luật và bộ máy công quyền; rủi ro trong giải quyết tranh chấp phát sinh hay rủi ro về lạm phát, tỷ giá, thuế và nhiều vấn đề bất khả kháng khác.
Theo ông Vinh, cơ bản nhất vẫn là sự thiếu thống nhất và chưa rõ ràng của hệ thống pháp luật về PPP; cũng như chưa có sự đánh giá đúng về vai trò, tầm quan trọng của PPP nên chưa có sự nhất quán về nhận thức và thực thi pháp luật PPP giữa các ngành, các đia phương. Ở nhiều nơi, chính quyền vẫn coi nhà đầu tư PPP là đối tượng quản lý chứ không phải là đối tác. Khi có các vướng mắc, bất động và tranh chấp thì luôn đứng trên quan điểm lợi ích Nhà nước để giải quyết và sẵn sàng hy sinh lợi ích của nhà đầu tư.
Xây dựng cơ chế giải quyết tranh chấp
Với đặc điểm, các dự án triển khai theo hình thức đối tác công tư thường có giá trị lớn và thời gian thực hiện, vận hành dài. Do đó, để đảm bảo hợp tác công tư bền vững ở cả phía công (cơ quan nhà nước) và phía tư (nhà đầu tư trong nước hoặc nhà đầu tư nước ngoài), theo ông Vũ Tiến Lộc, ngoài các yếu tố về quyền và nghĩa vụ đối ứng của từng bên, cần phải cẩn trọng rà soát các rủi ro, khó khăn có thể xảy ra trong quá trình ký kết thực hiện các hợp đồng PPP.
Cùng với đó là phòng ngừa các rủi ro có thể dẫn đến tranh chấp. Bởi, các tranh chấp phát sinh trong quan hệ đối tác công tư không chỉ giới hạn trong các tranh chấp hành chính, thương mại mà cả ở các hoạt động có sự tham gia của nhà đầu tư nước ngoài trong những dự án lớn, dự án trọng điểm. Nếu có cách tiếp cận tốt để phòng ngừa và giải quyết tranh chấp, thì viê%3ḅc xử lý từng vụ việc tranh chấp cũng như việc quản lý các dự án PPP sẽ dễ đạt hiệu quả.
Ông Nguyễn Trọng Hiệp, Giám đốc Công ty Luật TNHH HPVN cho hay, để phát huy những lợi thế mà PPP mang lại, việc cải thiện môi trường đầu tư, khuôn khổ pháp lý, cơ chế chính sách hết sức cần thiết và cấp bách. Theo đó, điều chỉnh, hoàn thiện khuôn khổ pháp lý và rà soát lại khó khăn của các dự án để kịp thời tháo gỡ vướng mắc, tồn đọng cho doanh nghiệp. Từ đó, thu hút mạnh hơn nguồn vốn từ các nhà đầu tư chất lượng.
Để bảo vệ các bên trong quá trình thực hiện dự án PPP, việc tạo phương án kiểm soát hiệu quả, chia sẻ rủi ro, xây dựng cơ chế giải quyết tranh chấp để hạn chế tối đa các tranh chấp không đáng có cũng cần được chú trọng. Thêm vào đó, quy định rõ trách nhiệm pháp lý của Nhà nước để củng cố sự bình đẳng giữa các bên trong việc đầu tư với hình thức đặc biệt này.
Ngoài ra, cơ quan chức năng thay đổi tư duy quản lý kinh tế, tăng cường thêm các thể chế xúc tiến, phát triển thị trường hợp tác công tư PPP. Đồng thời, xây dựng các quy định rõ ràng hơn việc lập, công bố danh mục dự án thu hút đầu tư theo các hình thức PPP với sự phù hợp và hiệu quả. Cùng đó, đảm bảo việc huy động và sử dụng nguồn vốn đầu tư theo các hình thức hợp đồng PPP phù hợp với thực tế, tạo điều kiện để các nhà đầu tư thuộc mọi thành phần kinh tế được tiếp cận cơ hội đầu tư.
Việc phân bổ rủi ro và lợi ích kinh tế giữa các nhà đầu tư trong dự án PPP cũng cần tính toán cẩn thận, đảm bảo thu hút được nhà đầu tư tham gia dự án. Vấn đề dự báo và xây dựng các phương án xử lý rủi ro là đặc biệt quan trọng trong đề xuất, đánh giá, thẩm định tính khả thi của dự án.
Bên cạnh đó, xây dựng các cơ chế như: Quỹ bù đắp thiếu hụt tài chính, quỹ dự phòng dành cho bảo lãnh Chính phủ. Việc áp dụng bảo lãnh doanh thu tối thiểu và bảo đảm rủi ro về ngoại tệ, chính sách, chính trị… nên được nghiên cứu, hoàn thiện theo hướng thu hút được các nhà đầu tư nhưng vẫn đảm bảo được kết nối với việc lập kế hoạch ngân sách, kế hoạch vay, trả nợ công để tránh gây hệ lụy lớn cho ngân sách Nhà nước.
Song song đó, đẩy mạnh việc công khai, minh bạch thông tin ở tất cả các bước như chuẩn bị dự án, lựa chọn nhà đầu tư, ký kết hợp đồng được công khai, minh bạch trên hệ thống mạng đấu thầu quốc gia; cũng như tăng cường kiểm tra, thanh tra, kiểm toán dự án PPP, chế tài xử phạt, quy định rõ ràng về trách nhiệm, nghĩa vụ của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và các nhà đầu tư có liên quan thuộc dự án.